Stedelijke ontwikkeling ontbeert markttoets

nieuws

De vernieuwing van steden staat hoog op de agenda. Die vernieuwing is gericht op het realiseren van hoogwaardige en onderscheidende woon-, werk-, winkel- en verblijfsmilieus. Vaak lukt dat, soms gaat het ook mis. Missers zijn er als in de praktijk blijkt dat goedbedoelde intenties van ontwerpers en projectontwikkelaars niet door de gebruikers worden herkend. Een project met een goede architectuur is niet altijd een goed functionerend project. De stedelijke ontwikkeling is echter te kostbaar om missers te maken. Meer aandacht voor de gebruikswaarde van stedelijk vastgoed is hard nodig. Adviseurs Pieter van der Heijde en Ronald van Velzen pleiten vanuit hun praktijk voor een andere rolverdeling binnen de stedelijke ontwikkeling.

Bij stedelijke ontwikkeling wordt te weinig gedacht vanuit gebruikers en te veel vanuit vormgeving. Dat gebeurt zowel bij centrumontwikkeling en herstructurering als bij stadsuitbreiding. Enkele voorbeelden: het Muzenplein in het Haagse project De Resident was bedoeld als horecaplein maar functioneert nauwelijks als zodanig. Met een druktepenetratie (aantal binnenstadsbezoekers op een specifieke locatie) van minder dan 10 procent (Locatus) scoort de omgeving van het Muzenplein veel lager dan andere submilieus en aanloopstraten in de Haagse binnenstad (gemiddeld 20 procent). De eerste restaurants zijn er al weer verdwenen en de levendigheid is ver te zoeken. Het plein ligt buiten de belangrijkste looproutes tussen Den Haag-Centraal en de binnenstad. Het ontwerp biedt overigens ook onvoldoende herkenningspunten om het publiek te attenderen op het Muzenplein. Daarnaast is de functionele massa te beperkt om loopstromen te ontwikkelen: de helft van het plein is op de begane grond ingericht met blinde gevels en bergingen. Dit laatste komt het verblijfsklimaat niet ten goede.

Ook de Vinex-locaties laten te wensen over: kleine (privé)tuinen in combinatie met een omvangrijke en hoogwaardige publieke buitenruimte. Het gevolg zijn vaak hoge inrichtings- en beheerkosten voor iets waaraan veel bewoners zich weinig gelegen laten liggen. Niet de door veel ontwerpers zo verfoeide woningen (‘de Nederlandse treurigheid, die niet staat voor wat mensen willen’) scoren slecht bij bewoners. Uit de Leidsche Rijn Monitor 2003 bleek dat ruim 80 procent van de bewoners tevreden met de omvang en architectuur van de eigen woning. Met de grootte van de tuin was slechts 47 procent tevreden. Over de woonomgeving zoals parkeren, groenvoorzieningen, beheer en winkelvoorzieningen waren de bewoners nog minder tevreden (circa 40 procent).
Een laatste illustratie is de manier waarop economische functies in wijkontwikkelings-gebieden van de grond komen. Zo is aan de Laan op Zuid in Rotterdam een lange strip van fraai vormgegeven winkelruimten en showrooms gerealiseerd. Winkels mogen zich hier niet vestigen. De markt voor bedrijfsruimten voor assurantiekantoren en uitzendbureaus is echter niet oneindig. Deze opzet resulteert in leegstand, een hoge mutatiegraad en een onduidelijk voorzieningenbestand. Vanuit de omliggende woonwijken is juist veel behoefte aan productie- en groothandelsactiviteiten. Ontwerptechnisch misschien minder mooi, maar veel functioneler voor de wijkeconomie.

Geen markttoets
De kwaliteit van de ruimte kan op drie manieren worden aangegeven: belevingswaarde, gebruikswaarde en toekomstwaarde. Van dit trio krijgt de gebruikswaarde vaak onvoldoende aandacht. Eén van de belangrijkste factoren hierbij is dat de planologische inbreng vanuit gemeenten meestal wél op beleidsniveau, maar niet op projectniveau plaatsvindt. Binnen gemeenten zijn beleid en uitvoering gescheiden werelden, zeker in de grotere steden. Door de beleidsafdelingen worden goede visies voor de stad gemaakt. De doorwatering van deze visies naar het plan- en projectniveau schiet echter vaak tekort. Het grond- of ontwikkelingsbedrijf kan ook makkelijk om beleidsvisies heen: het wordt niet afgerekend op het behalen van stedelijke beleidsdoelstellingen maar op het maximaliseren van grondopbrengsten. In de planvorming van projecten is de inbreng van planologen, geografen of sociologen vaak onvoldoende. De gebruikswaarde kan hier sterk onder leiden.
Een ander dilemma is dat (gemeentelijke) projectleiders nogal eens onbekend zijn met de meerwaarde van planologen en geografen. Overigens weten deze hun kwaliteiten ook onvoldoende uit te dragen. Planologische kennis naar concrete projecten vertalen is onvoldoende ontwikkeld. Stedenbouwkundigen hebben zich daarentegen weten te profileren als ‘allesweters’ als het gaat om stedelijke ontwikkeling. Maar stedenbouwkundigen zijn in de eerste plaats ontwerpers. Ontwerpen is iets anders dan naar de optimale functionele invulling van projecten en locaties zoeken. Net zoals architecten geneigd zijn om eerst het gebouw te tekenen en vervolgens de appartementen zo goed mogelijk in te passen richt de stedenbouwkundige zich nogal eens vanuit een massastudie op een optimale vormgeving van de stedelijke omgeving om daar vervolgens als sluitstuk de beoogde functies in te passen (topdown benadering). Het risico van deze aanpak is dat de functionele invulling van een project onvoldoende is afgestemd op de behoeften van de eindgebruikers. Daarnaast vindt op deze wijze onvoldoende afstemming plaats met andere stedelijke en regionale functies. Dit leidt tot situaties van onder- of overaanbod en onnodige concurrentie. Ook de toetsing van de uiteindelijke plannen is niet optimaal. Welstandscommissies toetsen op onduidelijke gronden of een plan voldoende belevingskwaliteit, toekomstkwaliteit en gebruikskwaliteit heeft. Ook hierbij wordt vrijwel uitsluitend gelet op vormgevingsaspecten. Een echte (markt)toets op de gebruikswaarde vindt niet plaats.

Duurzame ontwikkeling
Een ander dilemma bij stedelijke ontwikkeling is dat de behoeften van gebruikers lang niet altijd corresponderen met doelstellingen van de overheid. Zo streeft de overheid naar een combinatie van compacte bebouwing met relatief veel groene openbare ruimte, terwijl bewoners een voorkeur hebben voor ruime woningen en grote tuinen. Dat dit ten koste gaat van de openbare ruimte nemen ze -letterlijk- op de koop toe. De reden voor deze discrepantie is dat de ambtenaar teveel redeneert vanuit de belevingswaarde en stedelijke doelstellingen zoals bijvoorbeeld intensief ruimtegebruik, uitbreiding van het wateroppervlak en ecologische zones. Duurzame ontwikkeling wordt daarbij vooral vertaald naar milieu-aspecten en veel minder naar leefbaarheid en toekomstwaarde. Natuurlijk moeten stedelijke behoeften en doelstellingen een belangrijke rol blijven spelen. Echter, de gebruikswaarde kan en moet veel beter worden onderzocht en moet een belangrijker rol spelen in de stedelijke ontwikkeling. Hierdoor zal de levensduur van een project toenemen en de noodzaak tot het herstellen van fouten afnemen. En dat is pas echt duurzaam. Meer aandacht voor gebruikskwaliteit betekent vooral veel voor het planvormingsproces. De uitdaging voor planologen en geografen is om hun rol hierin te versterken. Door middel van onderzoek van locationele kenmerken, stedelijke beleidsdoelstellingen, marktomstandigheden en gebruikerswensen dienen zij de optimale functionele invulling te bepalen. In deze ‘bottom-up’ benadering worden eerst programma (aantallen woningen cq. aantallen vierkanter meters), functies (bijvoorbeeld wonen, werken, winkelen) en de functiekenmerken (zoals vierkante meters, oriëntatie, verdiepingshoogte) vastgesteld die uitmonden in een programma van eisen. Hiermee gaat de stedenbouwkundige aan de slag. Verdere plandetaillering vindt vervolgens in een planteam plaats waarin ook planologische kennis is ingebracht. Dit leidt tot een optimale combinatie van gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde. Een dergelijke aanpak had er wellicht voor kunnen zorgen dat kinderwinkelcentrum het Drakennest in Amersfoort beter was aangetakt op de gangbare loopstromen in het kernwinkelgebied en daardoor beter in staat was geweest publiek te trekken. De treurige aanblik van een half leeg winkelgebied en het gedwongen vertrek van ettelijke ondernemers had zo kunnen worden voorkomen. Zo’n aanpak had er wellicht ook voor kunnen zorgen dat in Amsterdamse stedelijke vernieuwingsprojecten meer aandacht was geweest voor omvang, oriëntatie en privacy van de buitenruimte. Het zijn deze aspecten die in de gemeentelijke publicatie Wonen in compacte Amsterdamse hoogbouw als knelpunten naar voren komen. Die aanpak zou ook het ‘vormdenken’ minder op de voorgrond zetten. Zo bezocht directeur Noud de Vreeze van Stichting Welstandszorg Noord-Holland samen met de Volkskrant enkele bedrijventerreinen. ‘Moet je nou eens kijken wat een lelijkheid. Dit is stedenbouwkundige fastfood…. Het gaat niet eens om een enkel halletje, het gaat om de hoeveelheid’. Natuurlijk: ook het ontwerp van bedrijventerreinen kan en moet beter. Maar niet heel Nederland kan er gelikt uitzien. Bedrijventerreinen, industriegebieden en rommelzones vervullen een belangrijke economische betekenis (40 procent van de werkgelegenheid zit op bedrijventerreinen), maar zijn ook belangrijk voor culturele vernieuwing (Amsterdam boet aan culturele concurrentiekracht in mede door het ontbreken van verouderd vastgoed dat een broedplaatsfunctie kan vervullen) in ons land. De gebruikskwaliteit zou bij gemeentelijke planvorming een centrale plek moeten krijgen. Daarvoor zou bijvoorbeeld de relatie tussen het grondbedrijf en de beleidsafdelingen moeten worden versterkt. Dit kan organisatorisch, door beleid en uitvoering binnen één afdeling te plaatsen, of procesmatig, door de planologen van de betreffende beleidsafdeling een programma van eisen te laten opstellen dat richtinggevend is voor het grondbedrijf. Via terugkoppeling vindt zonodig planbijstelling plaats. Bovendien moet de afrekening van het grondbedrijf niet alleen plaatsvinden op basis van financiële doelstellingen maar ook op de realisatie van het programma van eisen.

Marktontwikkelingen
Verder moet de (lokale) overheid een inhaalslag maken om marktontwikkelingen beter te voorspellen. Marktpartijen zijn al langer gewend om vanuit marktwensen te denken, bij de overheid valt in dit opzicht nog heel wat te winnen. Gebruikerswensen inbrengen zal daarbij een stuk verder moeten gaan dan tot nu toe gebruikelijk was. Zo wordt bijvoorbeeld een belangrijk deel van de woningvraag in binnensteden gevormd door pasgescheidenen. Toch komt deze categorie van woningzoekenden in geen enkel woningmarktadvies terug. Ook planologen moeten gebruikerswensen beter analyseren en vertalen.
Vervolgens zal de rol van supervisor een meer functioneel en programmatisch accent moeten krijgen. Deze rol komen we steeds meer tegen in stedelijke vernieuwingsprojecten en wordt vaak door een stedenbouwkundige ingevuld. In aansluiting hierop kan de welstandscommissie worden omgevormd tot een ruimtelijke kwaliteitscommissie waarin vorm én functie van plannen worden getoetst door stedenbouwkundigen, architecten, planologen en geografen. Maar ook (toekomstige) bewoners en ondernemers zouden op ad hoc-basis een plek kunnen krijgen in zo’n kwaliteitscommissie. Overigens kan de rol van de gebruikers van de stad ook worden versterkt door meer ruimte te geven aan particulier opdrachtgeverschap en collectief opdrachtgeverschap. Hier bestaat ten onrechte angst bij stedenbouwers voor ‘Belgische toestanden’.
Ten slotte – en dit element is er vooral één van lange adem – zullen planologische, sociologische, geografische en vastgoedopleidingen veel meer moeten worden gericht op onderlinge samenwerking, interactie met andere disciplines en op stedelijke processen. Het ministerie van VROM wil tempo maken met de stedelijke ontwikkeling in Nederland. De in dit artikel genoemde procesaanpak sluit hierop aan. Met meer aandacht voor gebruikskwaliteit kan in het bouw- en ontwikkelingsproces tijd worden teruggewonnen en kunnen juridisch-planologische trajecten sneller worden doorlopen. Maar minstens zo belangrijk is dat meer planologische inbreng in de planvorming tijdrovende en geldverslindende missers kan voorkomen. Stedelijke herontwikkeling in Nederland is te belangrijk om zich grote mislukkingen te kunnen veroorloven. De tijd van zelfgenoegzaam achteroverleunen (de bezoekers en bewoners komen toch wel) is voorgoed voorbij. Een optimale gebruikswaarde staat voor duurzaamheid en zorgvuldig ruimtegebruik.
De aanstaande veranderingen in de rolverdeling tussen overheden zoals aangegeven in de Nota Ruimte (ontwikkelingsplanologie) en de Nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening kunnen van betekenis zijn om het planproces in de hier aangegeven richting te veranderen. Het geeft (lagere) overheden immers de kans om zich in het planproces beter te profileren en hierin actief mee te denken. Dat hoeft niet een complex, langdurig proces te zijn en te leiden tot planvertraging. Sleutelwoorden voor de hedendaagse ruimtelijke ontwikkeling zijn integraal werken en participatie. Juist de gebruikswaarde kan hiermee winnen door deze twee begrippen ook echt vorm en inhoud te geven.
Het betoog in dit artikel wil niet de indruk wekken, dat projectleiders en stedenbouwkundige geen oog hebben voor gebruikerseisen. Dat zou niet terecht zijn. Er bestaan uitstekende projecten die optimaal zijn afgestemd op de wensen en eisen van de uiteindelijke gebruikers. Bij veel projecten kan en moet dit echter beter. De markt voor commercieel onroerend goed maar zeker ook de woningmarkt wordt steeds meer een vragersmarkt. De tijd dat er over de hoofden van de consumenten heen kon worden ontwikkeld, is voorbij. Daarom kan en moet de gebruikskwaliteit van stedelijk vastgoed beter. Om die kwaliteit te verbeteren moeten planologen, geografen en andere kenners van gebruikerswensen een centrale rol krijgen in het planproces. De opgave is hen aan tafel te krijgen en te houden. Wanneer de vastgoedsector en de gemeentelijke overheid serieus met vraaggericht ontwikkelen aan de slag willen, dan is zo’n rolverandering noodzakelijk. Het zijn planologen en marktonderzoekers die de projectleider én de ontwerpers op basis van onderzoek moeten informeren over de doelgroep, hun gebruikerswensen en het programma van eisen. Het is ook wenselijk om bij dit veranderingsproces ook een grotere rol te geven aan (toekomstige) gebruikers. Planologen, ontwerpers én consumenten kunnen samen een slag slaan op weg naar een betere, toekomstbestendige stad.

Drs Pieter van der Heijde is directeur van Bureau Stedelijke Planning (pvdh@stedplan.nl). Drs Ronald van Velzen is oprichter en adviseur van CityWorks (ronald@cityworks.nl)

Artikel in Vastgoedmarkt door drs Pieter van der Heijde en drs Ronald van Velzen

PUBLICATIE GEPUBLICEERD IN Vastgoedmarkt Deel deze pagina

gerelateerde informatie

Verstedelijking op de tast

De Nederlandse ruimtelijke ordening loopt zich warm voor de volgende verstedelijkingsronde. Het Ministerie van VROM is in gesprek met gemeenten en regio’s over de nieuwe meer

Dirigent van het spel

Het gelijktijdig en in samenhang ontwikkelen van openbare ruimte én opstallen heeft grote voordelen. Steeds meer ontwikkelaars experimenteren dan ook met meer of minder vergaande meer