Project

De Westerhaven in Groningen; analyse IPSV-project met grootschalige detailhandel en woningen (Ministerie van VROM & SEV, 2002)

De Westerhaven is een multifunctioneel project aan de rand van de Groningse binnenstad. Binnen een betrekkelijk klein gebied biedt het project plaats aan grootschalige vrijetijdswinkels, een stripmuseum, ondergronds parkeren, woningen en een stadspark. Dit was mogelijk door de beschikbare ruimte zowel bovengronds als ondergrondse te benutten. De locatie is goed bereikbaar per auto en openbaar vervoer en ligt op loopafstand van het kernwinkelgebied.


Bureau Stedelijke Planning bv heeft in opdracht van het Ministerie van VROM en de SEV dit IPSV (Innovatieprogramma Stedelijke Vernieuwing)-project geanalyseerd. De inhoud van deze publicatie is gebaseerd op de onderzoeksresultaten.

HISTORIE EN RUIMTELIJK BELEID


De Westerhaven is een gedempte binnenhaven. Het gebied deed onder andere dienst als parkeerplaats en maakte jarenlang een verwaarloosde indruk. Ideeën voor een nieuwe ruimtelijke inrichting bestonden volop, zij het dat er onvoldoende draagkracht was om deze plannen te realiseren. In 1986 kwam hier verandering in met de publicatie van het Structuurplan, waarin De Westerhaven als onderdeel van de Groninger Verbindingskanaalzone werd aangewezen als stedelijk investeringsgebied. De Structuurvisie ‘Werk aan de Verbindingskanaalzone’ (1988) werkte het structuurplan verder uit. De Westerhaven vormde vanaf dit moment een nieuw onderdeel van de Groningse binnenstad.


HET PROJECT

Het project De Westerhaven is gebaseerd op drie doelstellingen:

• Vermindering van de verkeersdrukte in het centrum van Groningen door verbetering van de aansluiting van de westelijke ringweg rondom Groningen op het centrum;
• Bijdrage aan de gewenste autoluwe binnenstad door de ontwikkeling van extra parkeergelegenheid buiten het oude centrum;
• Het geven van een economische impuls aan de binnenstad van Groningen, onder andere door het thematisch uitbreiden van de detailhandelscapaciteit.

Het project De Westerhaven maakt intensief gebruik van de beschikbare ruimte. Het ondergrondse deel bestaat uit een parkeergarage (800 plaatsen) en winkelruimte. De parkeergarage voorziet in de behoefte die voortkomt uit de nieuwe functies, moet compensatie bieden voor de oorspronkelijke parkeerplaatsen en biedt tevens een extra aantal plaatsen voor de opvang van bezoekers van de binnenstad. Het bovengrondse deel is opgebouwd uit twee bouwlagen bestemd voor grootschalige detailhandel, ondersteunende winkels en diensten, een stripmuseum en horeca. Op de hoek van het project zijn daarboven nog 6 bouwlagen gerealiseerd met 24 koopappartementen. Aangrenzend aan de laagbouw is een stadspark gesitueerd. Het betreft een semi-openbaar gebied. Bij de bouw van De Westerhaven is veel gebruik gemaakt van glas, waardoor het project een grote mate van natuurlijke lichtinval heeft.


FUNCTIONELE ANALYSE

Onderdeel van het project De Westerhaven zijn infrastructurele voorzieningen in de vorm van de bouw van een brug over het Eendrachtskanaal en een nieuwe verkeersstructuur. De parkeergarage is direct toegankelijk vanaf de westelijke invalsweg naar het centrum. Met De Westerhaven is de parkeerroute rond het centrum van Groningen afgerond. Hierbij zijn de parkeergarages maximaal een kilometer van het hart van de autoluwe binnenstad gesitueerd. Het verkeer dat de binnenstad vanuit het westen benadert, wordt naar parking De Westerhaven geleid. Dit voorkomt zoekverkeer en ontlast de centrumring. Met de toevoeging van detailhandel in De Westerhaven krijgt het centrum van Groningen een economische impuls. Door de grootte van de parkeergarage en de omvang van het winkelareaal ontstaat een nieuw startpunt voor winkelbezoek aan het centrum. Met de keuze voor grootschalige detailhandel (> 1.000 m2) die zich vooral richt op het thema vrije tijd in de nabijheid van het centrum, is geprobeerd uitholling van de binnenstad te voorkomen. De verwachting is dat de grote winkels als trekker gaan functioneren voor de binnenstad. Binnen het thema ‘vrije tijd’ past ook de functie van het geplande stripmuseum. Museumbezoek is immers een vorm van vrije tijdbesteding. Door de aanwezigheid van een grote parkeergarage en een museum vormt De Westerhaven een goed startpunt voor bezoek aan het museumkwartier. Ondanks het gemeenschappelijke thema ‘vrije tijd’ is het museum te midden van de grootschalige detailhandel een ‘vreemde eend in de bijt’. Van combinatiebezoek zal naar verwachting nauwelijks sprake zijn. De woningen in het project dragen bij aan de sociale controle en de levendigheid in het gebied. Vooral buiten de openingstijden van de winkels. De bewoners versterken het draagvlak van de (winkel)voorzieningen in het project en de binnenstad.


INTENSIEF RUIMTEGEBRUIK

Het project De Westerhaven heeft een positief effect op de ruimtelijke en economische kwaliteit van het centrum van Groningen. Zo levert het project een belangrijke bijdrage aan de verkeersafwikkeling in het centrumgebied. Daarnaast versterkt De Westerhaven de positie van de detailhandel in het centrum en levert het een bijdrage aan het aanbod van culturele voorzieningen in de stad. De huidige ontwikkeling van De Westerhaven heeft een positieve uitstraling op het omliggende gebied dat in verval was. Nu al is een spin off waarneembaar in de vorm van nieuwbouw en renovatie in de omgeving. Opvallend is de concentratie van een aantal verschillende functies op een relatief klein grondoppervlak in binnenstedelijk gebied. Voor de stad biedt stedelijke verdichting grote voordelen. Voor de realisatie van het project leverde dit echter een aantal nadelen op. Zo is een dergelijk project veel complexer en kostbaarder dan in een uitleggebied. Mede door de inpassing in de omgeving, de aanpassing van de hoofdinfrastructuur rond het gebied en het feit dat ook omwonenden zich bij het project betrokken voelen. De intensieve benutting van het grondgebruik versterkt de complexiteit en de kosten in hoge mate. De functies in het project dienden zich te schikken naar het ontwerp. Zo was het niet gemakkelijk om de grootschalige winkels optimaal in het ontwerp in te passen. Dit is opgelost door de grootste winkel in het grootste blok onder te brengen, en op de meest zichtbare locaties kleinere winkels te situeren. Geconcludeerd kan worden dat het beter is om het stedenbouwkundige en architectonische ontwerp af te stemmen op de functionele invulling.


ONDERGRONDS BOUWEN

De bodem onder het Westerhavenproject bestaat uit zand, klei en potkleilagen. De waterkerende potkleilaag bevindt zich op circa 30 meter diepte. Het ondergronds bouwen verliep niet zonder problemen. Bij het graven van de droge bouwput ontstonden direct scheuren in de bovengrond. Omliggende gebouwen begonnen verzakkingsverschijnselen te vertonen: een belendend kantoorgebouw verzakte zelfs enkele centimeters. Er kwam teveel water in de bouwput door zwakke plekken in de potkleilaag, eveneens sijpelde grondwater door de ondoorlaatbaar geachte betonietwanden. Een aantal groutankers bezweek onder de enorme druk. Het project kwam stil te liggen en liep een vertraging op van elf maanden. De problemen zijn inmiddels door bouwtechnische aanpassingen opgelost. Wel hebben de vertraging in de bouw en de extra maatregelen tot hoge kosten geleid. Het bouwen op potklei hoeft niet riskant te zijn. Wel is inmiddels duidelijk dat bij ondergronds bouwen onverwachte problemen kunnen ontstaan. Uitgebreid bodemonderzoek kan eventuele risico’s inperken maar niet uitsluiten. Tijdens de bouw dient regelmatig een monitoring plaats te vinden naar de effecten van de bouw op de grondwaterspiegel en de omliggende bebouwing. Tijd en geld dienen gereserveerd te zijn om op onvoorziene ontwikkelingen te reageren. Het is raadzaam contracten tussen opdrachtgevers, adviseurs en uitvoerende bedrijven uiterst zorgvuldig op te stellen zodat voor alle partijen duidelijk is hoe de verantwoordelijkheden liggen en de risico’s verdeeld zijn. Zonodig kan dit risico afgekocht worden. Ten slotte dient men bij het ontwerpen van projecten rekening te houden met de meerkosten en risico’s van ondergrondse oplossingen. Wellicht zijn er ook andere oplossingen met voldoende kwaliteit mogelijk zoals parkeren op het dak van een winkelcentrum.


PROJECTORGANISATIE

Voor de ontwikkeling van het project De Westerhaven is tussen de gemeente Groningen en Wilma Vastgoed (later overgenomen door Amstelland Ontwikkeling Vastgoed) een samenwerkingsovereenkomst gesloten. Deze samenwerking heeft geresulteerd in de verwerving van de gemeentegrond door de ontwikkelaar. De ontwikkelaar heeft het gehele project verkocht aan een belegger. De gemeente heeft voor de parkeergarage een langlopend huurcontract afgesloten met de belegger. Q-park, de exploitant van de parkeergarage, is onderhuurder van de gemeente. Bijzonder is de gebruikte constructie om de onrendabele top van de ondergrondse parkeergarage te verkleinen. Hiertoe is de waardeketen van het project verlengd door ook de exploitatie van de toekomstige parkeergarage in de financiering van het project te betrekken. De gemeente heeft tegen een vaste huursom een langlopend huurcontract gesloten met de belegger van het project. Op basis van een exploitatiemodel heeft de gemeente vervolgens voor een periode van 30 jaar tezamen met Q-park een publiek-privaat samenwerkingsverband (PPS) opgericht. De deelname van de gemeente was belangrijk voor het vertrouwen van de parkeerexploitant. Daarnaast heeft de gemeente toezeggingen gedaan ten aanzien van een restrictief parkeerbeleid in de binnenstad voor de komende periode. De gemeente draagt in de PPS risico; de inkomsten zijn afhankelijk van de exploitatie van de parkeergarage. Dit risico is echter als acceptabel ingeschat. Waarschijnlijk zal de gemeente uit haar aandeel in de opbrengsten een deel of de gehele investering terug kunnen verdienen. Daarnaast is op deze wijze de onrendabele top verlaagd waardoor het project financieel haalbaar werd. Met betrekking tot het planproces is gekozen om het opstellen van het bouwplan en de bestemmingsplanherziening simultaan te laten verlopen. De planopzet werd zo direct meegenomen in de procedure. Deze aanpak is goed bevallen.


COMMUNICATIE

Oorspronkelijk verliep de communicatie met de bevolking en de ondernemers in het omliggende gebied door middel van de standaardprocedures. Deze aanpak leidde tot uitgebreide bezwaarprocedures tot aan de Raad van State. Dit had voorkomen kunnen worden door in een veel vroeger stadium met de bevolking en ondernemers te communiceren. Uiteindelijk vond iedere maand een voortgangsoverleg plaats tussen de projectleider en het bouwbedrijf met vertegenwoordigers van de diverse belangenverenigingen. Gebleken is dat deze aanpak veel beter werkt. Uit het overleg kwamen daarbij zinvolle suggesties naar voren.


FINANCIËN

De investeringen in het project De Westerhaven zijn inclusief de aanpassingen aan de infrastructuur begroot op 150 miljoen gulden (68 miljoen Euro) exclusief BTW. Hiervan bedraagt de beleggingswaarde circa 75 miljoen gulden (34 miljoen Euro). Om het project financieel haalbaar te maken heeft de gemeente Groningen een belangrijke rol gespeeld. In de eerste plaats door de grond ‘om niet’ in te brengen. Daarnaast door de exploitatieconstructie van de parkeergarage.

In het project De Westerhaven overtroffen de stichtingskosten van de parkeergarage in ruime mate de beleggingswaarde. Met name door de gemeentelijke bijdrage vanuit het revolving (exploitatie)fund van de parkeergarage is de parkeergarage realiseerbaar geworden. Een project als De Westerhaven is, inclusief flankerende investeringen, zakelijk gezien niet rendabel. Dit komt vooral omdat het een duur ontwerp betreft waar slechts beperkte opbrengsten tegenover staan. De parkeergarage is een verliespost en de huren van de grootschalige detailhandel zijn relatief laag en afgestemd op een locatie buiten het centrum. De financiële haalbaarheid had verbeterd kunnen worden door boven de grond meer bouwlagen toe te voegen. Dit was echter stedenbouwkundig niet wenselijk. Een groter project met naast de grootschalige detailhandel meer kleinere winkelunits (met hogere huren) zou het project meer renderend gemaakt hebben. Door de bijzondere financieringsconstructie van de parkeergarage was het van belang om een uniform en transparant rekenmodel te hanteren met een gemeenschappelijk begrippenkader.


PROJECTINHOUDELIJKE LEEREFFECTEN:

• Door het verkeer, dat het centrum vanuiteen bepaalde richting benadert, gericht naar een specifieke parkeergarage te verwijzen wordt de centrumring ontlast, zoekverkeer voorkomen en het centrum autoluw gemaakt;
• Grootschalige detailhandel aan de rand van de binnenstad kan de binnenstadsfunctie ondersteunen;
• Concentratie van een groot aantal verschillende functies op een relatief klein grondoppervlak in binnenstedelijk gebied biedt vanuit het oogpunt van stedelijke verdichting grote voordelen;
• Intensief ruimtegebruik in binnenstedelijk gebied maakt een project complexer en kostbaarder dan in een uitleggebied;
• Het is niet gemakkelijk de functies te schikken naar een stedenbouwkundig ontwerp. Het is beter om het stedenbouwkundig ontwerp af te stemmen op de functionele invulling.

LEEREFFECTEN ONDERGRONDS BOUWEN:

• Houd bij het ontwerpen van projecten rekening met de meerkosten en risico’s van ondergrondse oplossingen en zoek naar alternatieve oplossingen met voldoende kwaliteit;
• Bij ondergronds bouwen kunnen zich onvoorziene problemen voordoen;
• Verricht voor de bouw uitgebreid bodemonderzoek;
• Monitor tijdens het ondergronds bouwen eventuele effecten;
• Reserveer tijd en geld om op onvoorziene ontwikkelingen te reageren;
• Contracten tussen opdrachtgevers, adviseurs en uitvoerende bedrijven dienen uiterst zorgvuldig te zijn, zodat duidelijkheid bestaat over verantwoordelijkheden en risico’s.

LEEREFFECTEN PROJECTORGANISATIE:

• Een grote mate van openheid en vertrouwen tussen gemeente en projectontwikkelaar is van groot belang voor het succes van een project;
• Bij financiële samenwerking met verschillende partijen is een uniform en transparant rekenmodel van belang dat gebaseerd is op een gemeenschappelijk begrippenkader;
• De onrendabele top van een ondergrondse parkeergarage is te verkleinen door de toekomstige exploitatie van de parkeergarage in de financiering van het project te betrekken;
• Door in een vroeg stadium met de bevolking en de ondernemers in het omliggende gebied te communiceren kunnen bezwaarprocedures wellicht beperkt worden;
• De financiële haalbaarheid van een project kan verbeteren door boven de grond meer bouwlagen toe te voegen of door een andere functionele invulling aan het project te geven.